La gestión de las aguas fronterizas entre España y Portugal

Hace pocos días, la prensa española se hizo eco de un estudio realizado por investigadores de la Universidad de Salamanca sobre la percepción que tienen españoles y portugueses sobre el país vecino. En España, el titular ha sido en casi todos los medios que el "40% de los portugueses apoyaría la formación de una federación con España, frente al 30% de los españoles encuestados". Llamó la atención a muchos que mientras el aprovechamiento de los ríos es considerado como muy problemático por el 6,1% de españoles, esa apreciación es compartida por el 25,3% de los portugueses.

España y Portugal comparten cuatro importantes ríos Ibéricos: Lima-Miño, Duero, Tajo y Guadiana, cuyas cuencas abarcan más del 40% de la superficie de la península, pero casi el 60% del territorio continental portugués. La cooperación hispano-lusa sobre sus cuencas compartidas ha seguido en los últimos cien años una traza discontinua, con largos períodos de inactividad intercalados por momentos de consenso y espíritu cooperativo. No se puede afirmar, sin embargo, que la confianza haya presidido en todo momento las relaciones entre ambos países a la hora de buscar el entendimiento y la colaboración. Pero tampoco sería acertado concluir que las desavenencias históricas con respecto a los ríos ibéricos hayan llegado a poner en peligro las relaciones de buena vecindad. La firma del Convenio sobre Cooperación para la Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrográficas Hispano-Portuguesas, o Convenio de Albufeira (CA), el 30 de noviembre de 1998 es sin duda un hito que marca un punto de inflexión en la historia de la cooperación sobre las cuencas compartidas.

De manera muy sintética, la posición de cada país en este largo proceso de relaciones se resumiría del siguiente modo. De un lado, Portugal —país de aguas abajo, de menor tamaño, con mayor porcentaje de su territorio en las cuencas compartidas y con una capacidad de regulación hidráulica mucho menor que la española— se constituiría en la parte vulnerable y alimentaría "percepciones socio-políticas de una posible subyugación [por parte de España]".

Y por otro lado, España —país de aguas arriba, mucho más árido, con menores recursos per cápita, mayor desarrollo de infraestructuras y de usos, permanente urdidor de grandes planes de trasvases, algunos realizados y otros en interminable discusión, y con menor proporción de su territorio en las cuencas compartidas— reclamaría para sí el derecho a suplir la aridez de su clima con más obras, potenciar sus transformaciones en regadío y asegurarse el abastecimiento de agua en cuencas con regímenes extremos.

España, al ir muy por delante de Portugal en la construcción de obras de infraestructura, pondría siempre encima de la mesa el servicio de regulación y prevención de avenidas e inundaciones que las obras hidráulicas españolas han prestado a Portugal sin contraprestación económica alguna. Y, Portugal reclamaría de España el derecho a no estar a merced de una explotación de los ríos compartidos subordinada en exceso a sus intereses y desdeñosa de los suyos. El CA puso, al cabo, los cimientos para que la colaboración pudiera ser continua, estable, acumulativa e irreversible.

El inicio de la negociación del CA tuvo lugar en un contexto de creciente cooperación e integración económica entre ambos países, pero fuertemente enrarecido por el Anteproyecto de Plan Hidrológico Nacional de 1993 (APHN-1993), en el que se proyectaban trasvases del Duero al Tajo (de 1.000 hm³) y del Tajo al Segura (otros 1.000 hm³). Precisamente, fue Portugal quién formuló la exigencia de firmar un nuevo tratado, al objeto de clarificar la situación de las cuencas afectada por el APHN-1993. La fuerte orientación hacia el modelo de oferta del APHN-1993 suscitó rechazo también en España, materializado en su devolución al Gobierno por parte del Congreso de los Diputados en razón al injustificado fundamento del crecimiento del regadío que se proyectaba. Pero también en Portugal, cuyos intereses en estas cuencas se veían amenazados, se creó una cierta alarma y no poco malestar. Las relaciones entre ambos países atravesaron los peores momentos de su historia más reciente, y uno de los principales motivos fue el APHN-1993. No obstante, la negociación del CA comenzó sin el APHN encima de la mesa, pues ya España lo había retirado, y en lo que afecta al Duero, la opción del trasvase quedó definitivamente desechada.

Es importante destacar también que la posición española en los foros internacionales fue explícitamente contraria a reconocer los derechos de los Estados ribereños de aguas abajo, o a consagrar la obligación del de aguas arriba a cooperar y tomar en consideración los intereses de aquellos. La posición española en el concierto comunitario e internacional en los años 90 se basó en subrayar la importancia de la seguridad de los usos, la supremacía de las cantidades y caudales sobre la calidad y en poner en valor la regulación y protección contra avenidas que el país de aguas arriba puede ofrecer al de aguas abajo. Portugal, por su parte, apostó por los aspectos de calidad de las aguas y los derechos del país de aguas abajo a recibir caudales en buen estado ecológico y menos alejados del régimen no modificado.

El telón de fondo de estas posiciones fue sin duda el conflicto sobre los ríos transfronterizos, y ninguno de los dos países ocultó su posición en las negociaciones de acuerdos y convenciones internacionales que coetáneamente estaban desarrollándose en Europa y Naciones Unidas. El régimen de reparto del agua de los ríos ibéricos que se acordó en Albufeira estableció la obligación para España de entregar unos volúmenes mínimos totales para cada año (salvo en el Guadiana, para el cual España debe asegurar una caudal mínimo de dos metros cúbicos por segundo). Si bien este acuerdo dio respuesta a una demanda histórica de Portugal, nunca la satisfizo plenamente pues seguiría a expensas del régimen de aportes que España cediese a Portugal a lo largo del año que le resultase más ventajoso para sus intereses. Por ello, la muestra más evidente del estrecho e intenso régimen de cooperación entre los dos países fue tal vez la revisión del régimen fijado en Albufeira en 1998, estableciendo desde febrero de 2008 para todas las cuencas caudales mínimos semanales y trimestrales.

Portugal ha podido tener razones en el pasado para sentirse incómoda con España con respecto a los ríos ibéricos compartidos. A día de hoy, sin embargo, el trato que España otorga a su vecino es justo, solidario y respetuoso. Pese a todo, los portugueses siguen sin estar convencidos de ello.

*Alberto Garrido es profesor de Economía y Ciencias Sociales Agrarias de la E.T.S de Ingenieros Agrónomos, de la Universidad Politécnica de Madrid. (Las conclusiones y puntos de vista reflejados en este artículo son responsabilidad únicamente de su autor y no representan, comprometen, ni obligan a las instituciones a las que pertenece).