La fragmentación de la gestión de los ríos en España

Conceptualmente existen dos formas diferentes de definir la jurisdicción de las aguas dentro de un Estado. Por un lado, se configura un modelo federalista, como el de EEUU, Argentina o Australia, en el cual cada estado o provincia tiene soberanía sobre los recursos hídricos que fluyen dentro de sus fronteras. El otro tipo de modelo es el centralizado.

En el modelo federalista, el reparto o gestión de las aguas que cruzan fronteras administrativos (casos notorios del río Colorado en EEUU o del Murray-Darling en Australia) se debe articular mediante acuerdos entre estados o provincias ribereñas, siendo usual, pero no necesario, que una de las partes suscriptoras de los acuerdos sea el propio Gobierno federal. Es bien conocido que cada Estado de EEUU o de Australia tiene legislación propia sobre el uso, planificación y definición de derechos del uso del agua, incluso en el caso de que se aplique sobre la misma cuenca.

En el modelo centralizado, la jurisdicción sobre aguas de ríos que cruzan fronteras administrativas recae enteramente sobre el gobierno de la nación, de forma que las competencias, exclusivas o compartidas, son asumidas por un organismo que depende directamente de la administración del Estado. Este es el caso de Francia, Canadá y, hasta 2006, el modelo de España para las cuencas hidrográficas que contienen territorio de más de una Comunidad Autónoma (la del Ebro ocupa territorio de Cantabria, País Vasco, La Rioja, Navarra, Castilla-León, Castilla-La Mancha, Aragón, Cataluña, Comunidad Valenciana, y parte de Francia).

La Constitución Española establece en su artículo 149(22) que es competencia exclusiva del Estado "La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma…". Sin embargo, los nuevos estatutos de autonomía aprobados desde 2006, confieren nuevas competencias sobre las cuencas intercomunitarias a las Comunidades Autónomas que antes no existían. Resumimos algunas de ellas:

Cataluña, Art.117: 3. La Generalitat participa en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatales de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenezcan a cuencas hidrográficas intercomunitarias. Corresponde a la Generalitat, dentro de su ámbito territorial, la competencia ejecutiva sobre: b) La ejecución y la explotación de las obras de titularidad estatal si se establece mediante convenio. c) Las facultades de policía del dominio público hidráulico atribuidas por la legislación estatal. 4. La Generalitat debe emitir un informe preceptivo para cualquier propuesta de trasvase de cuencas que implique la modificación de los recursos hídricos de su ámbito territorial.

Comunidad Valenciana, Art 17: 1. Se garantiza el derecho de los valencianos y valencianas a disponer del abastecimiento suficiente de agua de calidad. Igualmente, se reconoce el derecho de redistribución de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias atendiendo a criterios de sostenibilidad de acuerdo con la Constitución y la legislación estatal.

Andalucía, art. 50: 2. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia sobre la participación en la planificación y gestión hidrológica de aprovechamientos hidráulicos intercomunitarios, en los términos previstos en la legislación del Estado. Corresponde a la Comunidad Autónoma dentro de su ámbito territorial la competencia ejecutiva sobre adopción de medidas adicionales de protección y saneamiento de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos, ejecución y explotación de obras de titularidad estatal si se establece mediante convenio, y facultades de policía del dominio público hidráulico atribuidas por la legislación estatal. Art.51. La Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta competencias exclusivas sobre las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la planificación general del ciclo hidrológico… y de lo previsto en el artículo 149.1.22ª de la Constitución.

Aragón, Art 19: 1. Los aragoneses, en el marco del desarrollo sostenible, de la participación y de la utilización eficaz y eficiente del recurso, tienen derecho a disponer del abastecimiento de agua en condiciones de cantidad y calidad suficientes para atender sus necesidades presentes y futuras, … la vertebración y el reequilibrio territorial de Aragón. 3. Corresponde a los poderes públicos aragoneses, en los términos que establece este Estatuto y de acuerdo con el principio de unidad de cuenca, la Constitución, la legislación estatal y la normativa comunitaria aplicables, velar especialmente para evitar transferencias de aguas de las cuencas hidrográficas de las que forma [Aragón]. Disposición adicional quinta. La planificación hidrológica concretará las asignaciones, inversiones y reservas para el cumplimiento del principio de prioridad en el aprovechamiento de los recursos hídricos de la cuenca del Ebro y de los derechos recogidos en el artículo 19 del presente Estatuto, considerando que la resolución de las Cortes de Aragón de 30 de junio de 1992 establece una reserva de agua para uso exclusivo de los aragoneses de 6.550 hm3.

Castilla—La Mancha (Borrador BOCG. Congreso de los Diputados Núm. B-18-1 de 11/04/2008): Disposición transitoria primera. 1. Los poderes públicos del Estado y de Castilla-La Mancha velarán para que, en cumplimiento de la disposición adicional primera de la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica el Plan Hidrológico Nacional, el volumen de agua trasvasable desde el Tajo al Segura se reduzca progresivamente a partir de la entrada en vigor del presente Estatuto hasta su definitiva extinción, que en todo caso se producirá en 2015, coincidiendo con el plazo establecido para el cumplimiento de los objetivos medioambientales y los plazos referidos al buen estado ecológico de las aguas superficiales establecidos por la Directiva Marco de Aguas.

En los cinco estatutos examinados, cuatro de los cuales ya han sido aprobados en las Cortes Generales, se verifica y consolida un cambio en la consideración jurídica de las aguas inter-comunitarias, que consiste en reducir el papel de la Administración General del Estado (AGE) y aumentar el de la Comunidad Autónoma respectiva.

La discusión de los trasvases

Las implicaciones prácticas de estos cambios se pudieron apreciar, por primera vez, con ocasión del debate y discusión del trasvase a Barcelona durante marzo y abril de 2008. Que se optara por la alternativa del trasvase del Ebro con una toma en Tarragona fue por desechar la opción de un trasvase del Segre con toma en la Cerdaña Catalana y uso de la infraestructura del túnel de Cadí, para conectar con el Llobregat. Las lluvias de la primavera en Cataluña hicieron innecesaria esta infraestructura, pero hay que notar también que Aragón se opuso a la opción del Segre, y pudo hacerlo porque el río desemboca al Ebro en Aragón, y según su presidente, "el Estatuto de Aragón no permitía realizar ese trasvase". Hubiera tenido o no virtualidad el veto de Aragón, su mero pronunciamiento revela que esta Comunidad se arrogaba para sí una competencia que sin su nuevo estatuto habría sido claramente del Estado.

Los nuevos estatutos abren pues una etapa en la que el modelo claramente centralista se ha tornado parcialmente federalista. En el caso de Andalucía, se da la circunstancia de que una parte de la antigua Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (CHG) perteneciente a la AGE, se ha transferido a la Agencia Andaluza del Agua. Pero la competencia de la planificación de la cuenca y las obras de interés general se mantiene en la menguada CHG que seguirá dependiente de la AGE. Además dos embalses reguladores —Fresneda y Montoro— que se localizan en otras comunidades autónomas y otros dos —Jándula y Pintado— contienen afecciones a otras comunidades, por lo que seguirán siendo gestionados por la Administración central del Estado.

De facto, y a la espera de comprobar qué implicaciones tienen los Estatutos así como el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, resulta evidente que la soberanía sobre los ríos inter-comunitarios ha quedado fragmentada en dos, que en parte se yuxtaponen: la que emana de las Cortes Generales y la de los Parlamentos de las CCAA. Las aguas del Tajo, Duero, Guadiana, Ebro y Guadalquivir son de los españoles (y portugueses y franceses, donde y en la media que corresponda), pero también y simultáneamente de castellano-manchegos, catalanes, aragoneses, andaluces, valencianos…

*Alberto Garrido es profesor de Economía y Ciencias Sociales Agrarias de la E.T.S de Ingenieros Agrónomos, de la Universidad Politécnica de Madrid.

(Las conclusiones y puntos de vista reflejados en este artículo son responsabilidad únicamente de su autor y no representan, comprometen, ni obligan a las instituciones a las que pertenece).